واکاوی تحریمهای بانکی ایران| اختیار رئیس جمهور امریکا برای رفع تحریم چقدر است؟

بازار؛ جواد حیران نیا: مذاکرات وین در حالی ادامه دارد که چگونگی رفع تحریمها از پیچیدگی خاصی برخوردار است.

دلیل این پیچیدگی قرار گرفتن برخی سازمانها و نهاداهای ایران ذیل چند نوع تحریم هستند که رفع آنها را پیچیده کرده است. در واقع یکی از شگردهای امریکا برای امتیاز گرفتن از کشورهای مورد تحریم «افزایش برچسب» تحریم و «تغییر برچسب تحریم» است.

برای نمونه تحریمهای بانکی آمریکا علیه ایران در ۱۱ محور و ۱۲ قانون تحریمی وضع شده است. برای نمونه به جز قانون پاتریوت تحت تحریم‌های قوانین سیسادا، اختیارات دفاع ملی و قانون ITRSHRA نیز قرار دارند. هر یک از انواع تحریمهای بانکی همزمان هدف تحریمهای دولت و کنگره قرار دارد و رفع تحریم ها عملا با لغو همه تحریمها امکانپذیر است.

نکته ای که در خصوص تحریمهای اعمالی امریکا علیه ایران باید به آن توجه داشت این است که بخش اساسی تحریمهای ثانویه و اولیه در اختیار کنگره آمریکاست، نه رئیس جمهور و دولت این کشور.

اختیار تعلیق بسیاری از تحریمهای ثانویه بانکی آمریکا در دست رئیس جمهور است و حتی تحریمهای ثانویه بانک مرکزی و تراکنشهای نفتی می تواند در بازه های زمانی متعدد توسط دولت آمریکا تعلیق شود. با توجه به حدود اختیار رئیس جمهور آمریکا برای تعلیق تحریمهای کنگره در بازه های زمانی حداکثر ۱۸۰ روزه، چنانچه رفع تحریمها در توافق نهایی برجام طبق اختیارات موجود دولت آمریکا تعریف شود، عملا ریسک بازگشت تحریمها باقی می ماند و بدین لحاظ تأثیری در گشایش اساسی اقتصاد ایران نخواهد داشت.

با توجه به اهمیت تحریمهای بانکی امریکا علیه ایران، در ادامه به بررسی انواع این تحریمها می پردازیم.

دولت آمریکا از ابتدای انقلاب تا کنون ۳۹ قانون و دستور اجرایی را علیه ایران اجرا کرده است. البته اثرات این قوانین با یکدیگر برابر نیستند. برخی مانند تحریم‌های اعمالی علیه ایران تا قبل از سال ۱۹۹۶ صرفاً صادرات و واردات کالاها از مبدا و به مقصد آمریکا یا ایران به یکدیگر را محدود می‌کند و در واقع تحریم‌های اولیه هستند و برخی صرفاً تحریم‌های نظامی هستند. اما برخی تحریم‌ها ابعاد گسترده‌تری دارند.

استفاده از ابزار تحریمی در سیاست خارجی برای اولین بار توسط دموکرات‌ها و دولت جیمی کارتر انجام شد.

نخستین تحریم آمریکا علیه ایران پس از واقعه گروگانگیری دیپلمات‌های آمریکایی در تهران در سال ۱۳۵۷ انجام گرفت. به‌دنبال جریان گروگانگیری در سفارت آمریکا، آمریکا متقابلاً ۱۲ میلیارد دلار از دارایی‌های دولت ایران را مصادره کرد. پس از آزادی گروگان‌ها توسط دولت ایران، این مصادره پایان نیافت و دارایی‌های ایران تا به امروز ضبط است. در پی مذاکرات هسته‌ای آمریکا با ایران، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، باراک اوباما، اعلام کرد که ایالات متحده قصد بازگرداندن این مبلغ را به صورت قسطی به ایران دارد.

برای اولین بار در زمان بیل کلینتون تحریم‌های اعمالی ثانویه علیه ایران از حالت نظامی به حالت اقتصادی تغییر پیدا کرد.

در واقع کلینتون در سال ۱۹۹۵ میلادی (۱۳۷۴ ه‍. خ) تحریمهای کامل اقتصادی علیه ایران وضع نمود، و سپس کنگره آمریکا با گذاشتن قانون ایلسا (Iran and Libya Sanctions Act of ۱۹۹۶) هر شرکتی را که با ایران به میزان بیش از ۲۰ میلیون دلار تجارت داشت را نیز تهدید به اعمال تحریم کرد.

در دولت اوباما نیز برای اولین بار آمریکا با استفاده از ابزار دلار تحریم‌هایی را علیه یک کشور در دنیا یعنی ایران کلید زد و در قانون جامع تحریم‌های ایران (سیسادا) به تمامی بانک‌های دنیا اعلام کرد که در صورت انجام تراکنش برای نهادهای ایرانی مشخص شده، آنها را از داشتن حساب کارگزاری دلار محروم می‌کند. دولت اوباما بر بستر همین تحریم‌ها نیز برای اولین بار در قانون اختیارات دفاع ملی و دستور اجرایی ۱۳۵۹۹و ۱۳۶۲۲ نفت و بانک مرکزی ایران را تحریم کرد.

وضع کنندگان تحریم‌ها

۱-تحریم‌هایی که کنگره ایالات متحده آمریکا وضع کرده‌است و فقط کنگره می‌تواند بردارد.

۲-تحریم‌هایی که ابتدا قوه مجریه وضع کرده، اما سپس کنگره آن‌ها را به صورت «قانون» درآورده و برچیدن آن‌ها را نیز در حوزه اختیارات خود قرار داده‌است.

۳-تحریم‌هایی که قوه مجریه وضع کرده‌است و رئیس‌جمهور می‌تواند بردارد.

۴-قانون تحریم ایران: قانون تحریم بسیار مهمی که کنگره وضع کرده‌است و در اواخر سال ۲۰۱۶ برای ده سال تمدید شد.

نکته مهم آن است که مسأله تحریم، از صلاحیت غالب قوه اجرایی ایالات متحده آمریکا به قوه تقنینی این کشور انتقال یافته به طوری که بخش‌های اصلی اقتصاد ایران، همگی برپایه قوانین کنگره آمریکا، تحت تحریم قرار گرفته‌اند. بررسی این متون حقوقی نشان می‌دهد که در اکثریت قریب به اتفاق آنها، زمانی برای خاتمه تحریم‌ها در نظر گرفته نشده است، بلکه در مقابل، مواردی پیش‌بینی شده که اگر رئیس‌جمهور آمریکا به‌دلیلی ترجیح داد تحریم علیه یک کشور را تعلیق یا کاهش دهد، باید به‌صورت ادواری، آن هم معمولا به صورت محدود (نهایتا دو دوره ۶ ماهه) به کنگره آمریکا گزارش دهد و برای مثال هر ۶ ماه یک‌بار، این تعلیق را تمدید کند؛ به‌عبارت ‌دیگر در نظام حقوقی ایالات ‌متحده، وضع تحریم بدون زمان و غیرمشروط در نظر گرفته شده و تعلیق تحریم زمان‌دار و مشروط است.

با این توضیح در ادامه تحریمهای بانکی امریکا علیه ایران مورد بررسی قرار می گیرد.

تحریمهای بانکی

تحریم بانکی عبارت است از مجموعه سیاستها، مقررات و اقداماتی که به منظور قطع یا کاهش روابط بانکهای یک یا چند کشور با بانکهای هدف (تحت تحریم) به کار گرفته می شود.

در حال حاضر تحریمهای اولیه(سرزمینی) متنوعی در حوزه روابط بانکی ایران و آمریکا وجود دارد که ناشی از پنج قانون تحریمی در آمریکاست. شروع تحریمهای اولیه بانکی ایران به سال ۱۹۹۵ برمی گردد. البته در مقطعی از ابتدای انقالب هم تحریمهای بانکی آمریکا علیه ایران وضع و به موجب آن حدود ۱۲ میلیارد دالر از داراییهای بانک مرکزی ایران در آمریکا مسدود شد. این تحریمها با معاهده الجزایر و تبادل گروگانهای آمریکایی لغو شد.

در سال ۱۹۹۵ کلینتون، رئیس جمهور آمریکا، ایران را تهدیدی برای امنیت ملی آمریکا معرفی و تحریمهای وسیعی در همه حوزههای اقتصادی از جمله بانکی وضع کرد. در این سال ارائه خدمات بانکی از سوی بانکهای آمریکایی به بانکهای ایرانی ممنوع شد و دیگر امکان گشایش حساب و برقراری روابط کارگزاری نبود. با وجود این همچنان امکان پرداخت دالری برای بانکهای ایرانی فراهم بود. با طرح پرونده هستهای ایران در سال ۲۰۰۶، تحریمهای آمریکا وارد فاز توقیف دارایی شد و دسترسی بانکهای ایرانی به دلار قطع گردید. البته به دلیل قطع شدن روابط تجاری ایران و آمریکا پیش از آن، این اقدام تأثیر چندانی بر اقتصاد ایران نداشت. به رغم شروع تحریمهای ثانویه از سال ۲۰۱۰، تحریمهای اولیۀ انسداد دارایی بانکهای ایرانی همچنان ادامه داشت. در سال ۲۰۱۲ طبق دستور اجرایی ۱۳۵۹۹، تمام بانکها و مؤسسات مالی ایران هدف تحریم انسداد دارایی در آمریکا قرار گرفتند.

به طور کلی تحریمهای اولیه امریکا علیه بانکهای ایران به شرح زیر است. منظور از تحریمهای اولیه کشور تحریم کننده در راستای اهداف سیاسی خود از اهرمهای اقتصادی در حوزه قلمرو خود مانند قطع یا کاهش روابط تجاری و مالی برای فشار بر کشور هدف استفاده می کند. بدیهی است کشورهای ثالث می توانند به تجارت و روابط اقتصادی خود با کشور تحریم شده ادامه دهند که اتفاقاً موجب کم شدن تأثیر تحریمهای یکجانبه سنتی می شود. اما در تحریمهای ثانوی کشور تحریم کننده از اهرمهای اقتصادی خود برای فشار به کشور ثالث استفاده میکند تا تحریمهای مد نظر را علیه کشور هدف اعمال کند. این تحریم غیرمستقیم عمل میکند و در صورت عدم تبعیت کشور ثالث موجب اعمال تحریم فراتر از سرزمین کشور تحریم کننده میشود که به آن تحریم فراسرزمینی نیز میگویند. تحریم فراسرزمینی بانکی اولین بار و تنها درباره ایران اعمال شده است.

به طور کلی ۴ دستور اجرایی و یک قانون در ارتباط با تحریمهای اولیه بانکی ایران وجود دارد که در ادامه مورد بررسی قرار گرفته است:

۱- دستور اجرایی ۱۲۹۵۹- بر اساس این دستور ارائه خدمات بانکی به ایران ممنوع است. این تحریم در دوره ریاست جمهوری رفسنجانی و از سوی «بیل کلینتون» رئیس جمهور وقت امریکا صورت گرفت. بر این اساس ایران تهدیدی فوق العاده برای امنیت ملی آمریکا اعلام شد و دستور اجرایی مذکور صادر شد. به موجب این دستور، صادرات و صادرات مجدد کالا و خدمات به ایران، سرمایه گذاری در ایران و همچنین واردات از ایران ممنوع شد.

براثر این تحریم، بانکهای آمریکا از هر گونه فایننس، گشایش اعتبار، حواله و تضمین برای صادرات به و واردات از ایران، سرمایه گذاری در ایران و مبادله کالا و خدمات ایرانی منع شدند. در سال ۲۰۰۶ وزارت خزانه داری امریکا با استناد به مفاد این دستور اجرایی (ممنوعیت صادرات خدمات به ایران) دسترسی به پرداختهای دلاری را ابتدا بر بانک صادرات و سپس در ۱۰ نوامبر ۲۰۰۸ بر تمام بانکهای ایرانی ممنوع کرد.

۲-دستور اجرایی ۱۳۲۲۴- بر اساس این دستور اجرایی به اتهام حمایت از تروریسم دارایی ایران مسدود شد. این دستور اجرایی متعاقب حملات ۱۱ سپتامبر و به دستور جورج بوش پسر صادر شد که براساس آن دارایی اشخاص خارجی از جمله بانکهایی که به عنوان حامی تروریسم بین المللی در فهرست ضمیمه این دستور قرار دارند، در قلمرو آمریکا مسدود می شوند. بر اساس این دستور اشخاص آمریکایی از هر گونه معامله، قرارداد و انتقال وجه برای اشخاص تحریمی منع شده اند.

بر اساس این دستور اجرایی در سال ۲۰۰۷، بانک صادرات ایران و تمام شعب و بانکهای فرعی آن در جهان(از جمله بانک صادرات لندن) به دلیل حمایت مالی از حزب الله و نیروی قدس سپاه پاسداران به فهرست تحریمی اضافه شدند.

۳- دستور اجرایی ۱۳۳۸۲- بر اساس این دستور اجرایی دارایی های ایران به اتهام حمایت از اشاعه تسلیحات کشتار جمعی مسدود شد. این دستور اجرایی نیز توسط جورج بوش پسر در سال ۲۰۰۵ صادر شد. براساس این دستور، دارایی اشخاص خارجی از جمله بانکهایی که به بهانه اشاعه تسلیحات کشتار جمعی و انجام تراکنش و ارائه خدمات در این زمینه در فهرست ضمیمه این دستور قرار گیرند، در آمریکا مسدود می شوند.

پس از ارجاع پرونده هسته ای ایران به شورای امنیت سازمان ملل، بسیاری از بانکهای ایرانی براساس این دستور در فهرست این تحریم قرار گرفتند و در نتیجه دارایی و پرداختهای دلاری آنها در آمریکا توقیف شد.

۴-منطقۀ اولیۀ پولشوییِ قانون پاتریوت- به منظور زمینه سازی تحریم بانک مرکزی ایران، اداره مبارزه با جرایم مالی وزارت خزانه داری آمریکا (FinCEN)(فینسن) در سال ۲۰۱۱ براساس بخش ۳۱۱ از قانون مهین پرستی آمریکا(پاتریوت)،۲ بخش مالی ایران شامل مؤسسات مالی و بانک مرکزی ایران را در «منطقه نگرانی اولیه پولشویی» قرار داد. براساس مقررات »نگرانی اولیه پولشویی»، بانکها و مؤسسات مالی آمریکایی موظف اند در روابط با نهادهای مالی خارجی که در این فهرست قرار میگیرند، هوشیارتر باشند.

این تحریم در عمل محدودیت جدیدی بر بانکهای ایران ایجاد نکرد و بیشتر با هدف زمینه سازی برای اعمال تحریمهای ثانویه علیه بانک مرکزی و سایر مؤسسات مالی ایرانی وضع شد.

۵-دستور اجرایی ۱۳۵۹۹- بر اساس این دستور اجرایی دارایی تمام بانکهای ایران مسدود شد. این دستور اجرایی توسط «باراک اوباما» رئیس جمهور وقت امریکا صادر شد. در راستای درخواست غیرالزام آور کنگره آمریکا در بند ۳ ماده ۱۲۴۵ قانون NDAA۲۰۱۲ اوباما با صدور این دستور اجرایی دارایی و وجوه متعلق به دولت ایران و تمام بانکها و مؤسسات مالی ایرانی و بانک مرکزی ایران را در قلمرو آمریکا مسدود کرد. پیش از این، دارایی بانکهای غیرتحریمی ایران (بانکهایی که مشمول تحریمهای ۱۳۳۸۲ و ۱۳۲۲۴ نبودند) در آمریکا ً براساس دستور اجرایی ۱۲۹۵۹ و مقررات ITR خزانه داری، توقیف نمی شد و صرفا بانکهای آمریکایی موظف بودند از هرگونه معامله، پذیرش یا انتقال وجوه متعلق به بانکها و مؤسسات مالی غیرتحریمی امتناع کنند.

همانگونه که اشاره شد این ۴ دستور اجرایی و قانون مذکور، تنها تحریمهای اولیه هستند و بانکها و موسسات مالی ایران تحت تحریمهای ثانویه امریکا نیز قرار دارند که در گزارش بعدی مورد بررسی قرار خواهند گرفت.